Séparation des pouvoirs

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La séparation des pouvoirs est un principe de répartition des différentes fonctions de l'État, qui sont confiées à différentes composantes de ce dernier. On retient le plus souvent la classification de Montesquieu, appelée Trias Politica :

• le pouvoir législatif, confié au parlement ;
• le pouvoir exécutif, confié au gouvernement, à la tête duquel se trouve un chef d'État et / ou de gouvernement ;
• le pouvoir judiciaire, confié au juge.

Mais il arrive fréquemment qu'on ne parle que des deux premiers.

La séparation des pouvoirs a été, pour l'essentiel, élaborée par Locke et Montesquieu, mais de manière bien différente de ce que l'on conceptualise aujourd'hui. En effet, les philosophes des Lumières ne concevaient qu'un simple agencement entre différentes puissances équilibrées, qui se partageraient les différentes fonctions de l'État. À partir des révolutions américaine et française, cependant, les juristes ont déformé cette théorie pour en faire un modèle juridique où chaque puissance aurait le monopole d'une des fonctions et ne pourrait être influencée par une autre.

Cette évolution du concept a permis une classification des régimes politiques, où l'on distingue maintenant entre régime parlementaire (séparation souple des pouvoirs, comme celle de Locke ou de Montesquieu) et régime présidentiel (séparation stricte des pouvoirs, telle qu'énoncée par les juristes).

Ce concept classique a donc souvent été modifié, voire déformé, au cours du temps pour répondre aux exigences pratiques. On distingue notamment aujourd'hui plus volontiers entre séparation horizontale (séparation classique) et verticale des pouvoirs de l'État : il s'agit ici d'une répartition à des échelons territoriaux distincts (fédéralisme, décentralisation...).

Cependant, l'intérêt principal de cette séparation des pouvoirs (stricte ou souple, verticale ou horizontale) ne réside pas dans une simple classification juridique des régimes politiques. L'objectif de cette séparation des pouvoirs est d'avoir des institutions étatiques qui respecteraient au mieux les libertés des individus. La séparation des pouvoirs est donc devenue aujourd'hui un élément fondamental des régimes démocratiques, quoique les deux notions ne se recoupent pas entièrement (il n'y a pas de séparation des pouvoirs dans une démocratie directe).

À ce propos, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme que : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution."^[1]

[modifier] Évolution du concept

[modifier] Aristote : la classification des pouvoirs

[modifier] Contexte

Aristote (-384 à -322 av. J.-C.) cherche, dans La Politique, à introduire plus de rationalité pour organiser la cité grecque. Comme son maître Platon, il était en partie un idéaliste, puisqu'il souhaitait créer une cité idéale ; mais sa méthode de travail reste fondée sur l'observation du réel (il était donc également un réaliste), ce qui lui permet de classer les différentes constitutions des cités, afin de les analyser et de les comparer.

[modifier] Contenu

Aristote

"Dans tout État, il est trois parties, dont le législateur, s'il est sage, s'occupera, par-dessus tout, à bien régler les intérêts. Ces trois parties une fois bien organisées, l'État tout entier est nécessairement bien organisé lui-même ; et les États ne peuvent différer réellement que par l'organisation différente de ces trois éléments."^[2]

Aristote distingue ainsi trois parties de l'État :

• l'assemblée générale délibérant sur les affaires publiques (équivalent d'un parlement) ;
• le corps des magistrats (gouvernement) ;
• le corps judiciaire.

[modifier] Critique

L'apport d'Aristote n'est pas de proposer un mode de répartition des compétences dans l'État, mais de distinguer des composantes de celui-ci, afin de mieux comprendre son fonctionnement et pour qu'il soit bien organisé.

Cette répartition tripartite est une simple distinction fonctionnelle. Les pouvoirs sont intellectuellement classifiés, mais en réalité aucunement séparés :

• l'assemblée peut siéger en tribunal ;
• les magistrats jugent en même temps qu'ils gouvernent.

La philosophie d'Aristote n'eut donc qu'une influence limitée sur la théorie de la séparation des pouvoirs, dont l'origine est plutôt à rechercher du côté de la théorie médiévale de la balance des pouvoirs.

[modifier] La balance des pouvoirs vue par les philosophes des Lumières

Article détaillé : balance des pouvoirs.

La balance des pouvoirs était une théorie médiévale anglaise selon laquelle le modèle anglais était l'un des meilleurs régimes car l'un des plus stables. La raison en était que la formation politique de la curia regis (cour du roi) représentait l'ensemble des institutions : le roi, accompagné de quelques conseillers juges, les lords et les représentants des bourgs et comtés (circonscriptions rurales et urbaines) : c'est-à-dire une répartition équilibrée entre le roi, les nobles et le peuple.

Cette théorie va être reprise entre les deux révolutions anglaises (milieu XVII^e siècle) par les philosophes des Lumières pour expliquer la distribution des pouvoirs entre ces trois organes de l'État.

[modifier] Locke : reprise de la théorie médiévale de la balance des pouvoirs

[modifier] Contexte

John Locke

Au XVII^e siècle, en Angleterre, les institutions font face à des crises (les deux révolutions : Première révolution anglaise 1641-1649 et Glorieuse Révolution 1688-1689), car le parlement, qui émerge lentement, s'oppose au roi qui tente de réaffirmer l'absolutisme. Ce faisant, le parlement désigne son homme de main Oliver Cromwell pour réorganiser les rangs de l'armée. Mais, face au refus du Parlement de juger le roi, Cromwell prend le pouvoir et instaure une dictature, qui amène à la condamnation à mort de Charles I^er par le Parlement croupion (Rump Parliament), réduit à une simple chambre d'enregistrement des actes ministériels.

Petit à petit, l'idée d'une certaine séparation des pouvoirs apparaît, car l'on ne veut pas :

• que le roi s'arroge le pouvoir du parlement (retour à l'absolutisme) ;
• ou au contraire que celui qui applique les lois soit l'homme de main du parlement.

La théorie médiévale de la balance des pouvoirs est alors reprise et réutilisée pour justifier une certaine séparation entre le législatif et l'exécutif.

À partir de cela, John Locke (1632-1704) va élaborer la première théorie d'une distribution (plutôt qu'une véritable séparation) des pouvoirs.

Son analyse est clairement liée au contexte historique de la rédaction de ses essais. Il justifie la Glorieuse Révolution (1688-1689), dirigée contre l’absolutisme des Stuart et qui a permis la limitation du pouvoir royal au profit du parlement anglais. Il plaide pour une monarchie qu'il qualifie de contractuelle (c'est-à-dire constitutionnelle, puisqu'il était l'un des premiers théoriciens du contrat social).

L'un des principaux axes de son œuvre est une réflexion sur les moyens étatiques pour établir la liberté des citoyens, en particulier les libertés économiques. Pour lui, la liberté ne peut exister que grâce à la conjonction de deux facteurs:

• si la monarchie est limitée par l'obligation du respect de certains droits constitutionnellement reconnus (respect du contrat social)
• et si le parlement exerce ses pouvoirs.

[modifier] Contenu

John Locke, dans son Traité du gouvernement civil (1690), a d'abord introduit trois formes de pouvoirs. Il distinguait :

• le pouvoir législatif qui crée les lois ;
• le pouvoir exécutif qui veille à l'exécution des lois ;
• le pouvoir fédératif ou confédératif (selon les traductions) qui mène les relations internationales, en particulier le pouvoir de faire la guerre, conclure des traités, établir des relations diplomatiques (on parlerait aujourd'hui de la politique étrangère et de défense). Il qualifie ce pouvoir de naturel.

[modifier] Critique

La doctrine de Locke n'est pas celle d'une véritable séparation des pouvoirs, et ce, pour deux raisons :

• il y a seulement une distinction entre des pouvoirs, qui collaborent. Le pouvoir législatif doit être clairement séparé des autres pouvoirs, mais les pouvoirs exécutif et (con)fédératif doivent, eux, être réunis.
• il n'y a pas d'égalité entre eux ; la fonction législative est prééminente, sous réserve :
  • des droits naturels et imprescriptibles reconnus au peuple ;
  • de la prérogative royaleRoyal prerogative, qui est le privilège laissé à l’exécutif (le roi), de trancher en cas de péril public, y compris en matière législative.

[modifier] Montesquieu : reprise de la philosophie de Locke

Montesquieu n'admet pas non plus une séparation, mais une simple distinction ou distribution des pouvoirs entre les puissances.

[modifier] Contexte

Au début du XVIII^e siècle en France, la monarchie est devenue absolutiste avec l'apogée de Louis XIV. Cependant, à l'époque où Montesquieu écrit De l'esprit des lois (1748), le roi Louis XV n'a certainement pas la même carrure que son prédécesseur (bien qu'il fût surnommé le Bien-Aimé dans la première partie de son règne, Louis XV au contraire essuya de nombreuses critiques).

Charles Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu (1689-1755) est un petit noble (noblesse de robe), qui a hérité de sa fonction de magistrat.

Il a la nostalgie d'une époque où les petits seigneurs (comme lui) avaient le véritable pouvoir, avant que le roi ne centralise et ne concentre tous les pouvoirs. Il va donc conceptualiser une vision archaïque de la société où les nobles ont un grand pouvoir.

Pour contribuer à sa théorie, Montesquieu prit pour exemple la monarchie britannique, dans laquelle se développait le parlementarisme depuis quelques années (Livre XI). Cependant, il n'a fait qu'étudier sommairement ce système monarchique ; de nombreuses erreurs de fait sont présentes dans son œuvre.

[modifier] Contenu

Montesquieu en 1728.

Le but de cette distinction est d'empêcher qu'une seule personne ou un groupe restreint de personnes concentrent excessivement en leurs mains tous les pouvoirs de l'État : "C'est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites"^[3].

Son objectif est d'instaurer la liberté ; celle-ci sera mieux à même d'être effective dans un système modéré. La séparation des pouvoirs est donc un moyen pour arriver à cette fin.

Il propose donc de distribuer les pouvoirs à différents organes, pour que les pouvoirs des uns limitent les pouvoirs des autres. Ces organes pouvant avoir des intérêts non convergents, il estime que les droits des sujets sont mieux garantis. L'établissement d'un régime despotique devient également plus difficile (quoique non impossible).

Reprenant Locke, il opère une distinction tripartite appelée Trias Politica :

• il conserve la fonction législative, exercée par la puissance législative, qui sont les deux chambres du parlement représentant deux corps : la noblesse et le peuple ;
• il fusionne les fonctions fédérative et exécutive, exercées par la puissance exécutive, le monarque ;
• il y adjoint une troisième fonction : la fonction judiciaire, qui ne doit pas être identifiée à un corps social particulier et qui doit appliquer la loi et non exprimer une opinion particulière.

"Il y a, dans chaque État, trois sortes de pouvoir : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du choix des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. […] Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté; […] il n'y a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice."

Sa théorie fait plutôt référence à une distribution des pouvoirs qui assure un équilibre entre les institutions. Ces puissances vont "de concert" : les organes sont séparés mais leurs fonctions peuvent être partagées (séparation organique mais non fonctionnelle).

Chacun d'entre eux a à la fois la faculté de statuer et d'empêcher : "J'appelle faculté de statuer, le droit d'ordonner par soi même ou de corriger ce qui a été ordonné par un autre. J'appelle faculté d'empêcher, le droit de rendre nulle une résolution prise par quelqu'un d'autre".

Dans l'esprit de Montesquieu, seule la puissance de juger doit être séparée des autres pouvoirs, car la justice doit être indépendante. Cela permet d'éviter le risque toujours présent d'un retour au despotisme (absolutisme royal), vu que l'exécutif et le législatif ne sont pas séparés mais simplement distribués entre le roi et les chambres.

À cette fin, il faut faire du judiciaire une institution permanente, une puissance visible. Il faut qu'il ait une vraie marge de manœuvre quant à l'application des lois, celles-ci étant complexes et devant s'articuler entre elles (us et coutumes, privilèges du roi, des nobles, des prêtres, des villes bourgeoises...). En particulier, il doit faire respecter les lois fondamentales du royaume de France, qui s'imposent même au roi (Montesquieu prélude ici le contrôle de constitutionnalité).

Cependant, même cette puissance n'est pas entièrement séparée des deux autres. En réalité, il considère que la puissance de juger est une simple subdivision de la puissance exécutrice.

Ainsi, Montesquieu envisageait :

• pour l'exécutif,
  • vis-à-vis du législatif, le roi peut approuver (par la sanction royale) ou rejeter une loi (par l'usage du droit de veto, c'est-à-dire la faculté d'empêcher le législatif) ;
  • vis-à-vis de la fonction judiciaire, celle-ci est conçue comme une sous-catégorie de la fonction exécutrice (le juge veille à l'application de la loi) ;
• pour le législatif,
  • vis-à-vis de l'exécutif, il peut contrôler l’application des lois qu’il a votées (faculté d'empêcher l'exécutif) ;
  • vis-à-vis de la fonction juridictionnelle :
    • le législatif est le seul à pouvoir accorder l’amnistie (suppression du caractère illégal d'un acte) ;
    • le législatif peut s’ériger en tribunal en deux circonstances particulières :
      • en matière de procès pénal, les nobles ne peuvent être jugés que par leurs pairs ;
      • en matière de procès politique, la chambre basse accuse et chambre haute juge (procédure de l'impeachment qui s'était développée en Grande-Bretagne).

N.B. : il faut rappeler que les parlements, dépositaires du pouvoir législatif, étaient, avant d'être des organes créant la loi, des cours de justice (curia regis : d'où l'expression le roi en son parlement). Aujourd'hui, des reliquats de cette fonction existent toujours. On peut noter ainsi la composition de la Haute Cour de justice ou de la Cour de justice de la République en France.

L'exemple qu'il choisit pour illustrer ses propos est la Grande Bretagne, où le Roi, la chambre des Communes et la chambre des Lords participent à la fonction législative mais la chambre des Communes est la seule à statuer, tandis que les deux autres pouvoirs empêchent.

De plus, selon lui, la Grande-Bretagne est une quasi république, car la puissance judiciaire se contenterait d'être la bouche du roi en raison de son inexistence institutionnelle permanente (la fonction de juge est exercée par des jurys renouvelés) : "Des trois pouvoirs, celui de juger est en quelque façon nul". Cela est faux historiquement, puisque il y a eu de grandes constructions jurisprudentielles en Grande-Bretagne.

[modifier] Critique

• En ce qui concerne le législatif et l'exécutif, Montesquieu n'a jamais employé le terme de "séparation" ; il prône une collaboration et une distribution de ces deux pouvoirs, pas une opposition des organes (il parle "de combinaison, de fusion et de liaison des pouvoirs"). Cette distribution n'est donc qu'organique ; les fonctions sont mélangées, l'objectif étant un contrôle mutuel des pouvoirs, afin d'empêcher le despotisme.

• De même, on voit mal l'intérêt d'une nouvelle catégorie de pouvoir, le judiciaire, qui applique les lois. Cette puissance ne peut (et n'a jamais été) au même niveau que les deux autres. Il faut par ailleurs rappeler que Montesquieu était magistrat. Le refus de Montesquieu d'identifier cette fonction à un corps social particulier signifie seulement en pratique qu'elle n'appartient pas seulement aux nobles de robe, mais à l'ensemble des corps intermédiaires : tous les privilégiés (noblesse d'épée, prêtres et villes bourgeoises dans une moindre mesure).

Le but de Montesquieu est de faire du juge, et donc des intermédiaires, une institution permanente, une puissance visible ayant une vraie marge de manœuvre en ce qui concerne l'application de la loi, justifiant cette position par le fait que les lois sont complexes et qu'il faut articuler les différents droits.

Mais même Montesquieu lui-même reconnaît que cette nouvelle catégorie de pouvoir n'est pas l'égale des deux autres. "Qui ne voit, messieurs, à la lecture de ce passage que Montesquieu n'a fait qu'une subdivision de la puissance exécutrice en "puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens et puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit civil." C'est cette seconde qu'il appelle puissance de juger ou pouvoir judiciaire et certes ce n'est pas un troisième pouvoir primitif indépendant et distinct du pouvoir exécutif."^[4]

En ce qui concerne les libertés individuelles, la conception de Montesquieu se limitait surtout au respect de la loi et plus particulièrement des privilèges ("lois privées"). Les nobles et autres corps intermédiaires étant ceux qui avaient le plus d'intérêt à la sauvegarde des libertés, il leur revenait de les protéger contre l'absolutisme royal (idée reprise de la philosophie de Locke, pour qui le propriétaire [terrien], ayant le plus de liberté, est celui le mieux à même de défendre la liberté de tous ; il justifiait donc par là-même le fait que seul les propriétaires pussent voter, c'est-à-dire l'usage du suffrage censitaire).

Sa vision n'a donc rien de démocratique, puisque l'objectif de sa pensée est un retour à une société archaïque où les nobles auraient le pouvoir (l'analyse sociologique de la philosophie de Montesquieu a notamment été faite par Althusser, voir infra). L'aboutissement de la distinction des puissances est donc, pour lui, la décentralisation (retour au pouvoir des seigneurs locaux au détriment du roi). Cette idée d'un mode de répartition du pouvoir à différents niveaux territoriaux a souvent été reprise, notamment par Tocqueville.

[modifier] Rousseau : l'intermédiaire

[modifier] Contexte

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) est au carrefour des philosophies. Grandement influencé par les philosophes classiques, en particulier Hobbes, Locke et Montesquieu (eux-mêmes influencés par la philosophie antique de Platon et Aristote), il est aussi le précurseur de l'idée révolutionnaire, en particulier celle de Sieyès.

Il en résulte une philosophie hybride toute en nuances.

Son point de départ est une réflexion sur la nature de la souveraineté.

[modifier] Contenu

Jean-Jacques Rousseau

Rousseau préconisa également le rejet du cumul de la fonction exécutive et législative par un même organe : "il n'est pas bon que celui qui fait les lois les exécute, ni que le corps du peuple détourne son attention des vues générales pour les donner aux objets particuliers".^[5]

Il fit une étude plus poussée sur les formes d'imbrication des composantes de l'État dans l'une de ses dernières œuvres, Considérations sur le gouvernement de Pologne, qu'il écrivit entre 1771 et 1772 pour le compte de propriétaires terriens polonais qui souhaitaient établir une constitution^[6].

Il se posa la question de savoir par quels moyens éviter la dictature (confusion des pouvoirs au profit de l'exécutif), c'est-à-dire comment conserver la puissance législative.

Pour étayer sa théorie, il analysa le régime de la Pologne. Selon lui, deux moyens furent utilisés en Pologne :

• la division de la puissance exécutive ;
• le rapide passage entre différentes mains de cette puissance, qui empêche une appropriation personnelle du pouvoir.

Par conséquent, "la puissance exécutive, ainsi divisée et passagère, sera plus subordonnée à la législative."

Néanmoins, il ne recommanda pas ce système, car selon lui "si [les parties de l'exécutif] sont trop séparées, elles manqueront de concert, et bientôt, se contrecarrant mutuellement, elles useront presque toutes leurs forces les unes contre les autres, jusqu'à ce qu'une d'entre elles ait pris l'ascendant et les domine toutes..."

Ainsi, s'il est impossible de gouverner à cause de la trop grande fragmentation du puissance exécutive, l'un des détenteurs de cette puissance s'imposera comme pouvoir unificateur sur tous les autres et ce sera alors la dictature.

Rousseau prôna ainsi le modèle :

• où il doit y avoir une spécialisation des fonctions : "C'est un vice dans la Constitution polonaise que la législation et l'administration n'y soient pas assez distinguées, et que la Diète exerçant le pouvoir législatif y mêle des parties d'administration, fasse indifféremment des actes de souveraineté et de gouvernement..." ;
• mais où l'exécutif doit être dépendant du législatif pour éviter la dictature : "Pour que l'administration soit forte, bonne et marche bien à son but, toute la puissance exécutive doit être dans les mêmes mains: mais il ne suffit pas que ces mains changent ; il faut qu'elles n'agissent, s'il est possible, que sous les yeux du Législateur, et que ce soit lui qui les guide. Voilà le vrai secret pour qu'elles n'usurpent pas son autorité." Cette dépendance n'est pas réciproque, puisqu'il ne recommande en aucun cas que le législatif soit dépendant de l'exécutif.

[modifier] Critique

Rousseau prend pour point de départ de son analyse le fait qu'il est nécessaire d'éviter la dictature. Il ne prend donc pas en compte le danger inverse des régimes d'assemblée (confusion des pouvoirs au profit du législatif), car l'assemblée est détentrice de la volonté générale, qui, par postulat, ne peut mal faire.

Il ne prône pas un démembrement de la souveraineté entre différents pouvoirs indépendants, mais une simple séparation des fonctions qui résulte d'une nécessité pratique : le fait que les fonctions d'exécution ne peuvent être confiées à l'ensemble des citoyens. Toutefois, le groupe restreint en charge de ces fonctions, le gouvernement, doit rester subordonné à l'assemblée, seule souveraine ; il ne s'agit donc pas d'un véritable pouvoir pour Rousseau.

[modifier] Sieyès et les juristes du XIX^e siècle : la séparation des pouvoirs

[modifier] Contexte

Emmanuel-Joseph Sieyès

Au début du XVIII^e siècle, en Grande Bretagne, Henri Saint Jean de Bolingbroke (1678-1751) donne une valeur constitutionnelle (donc s'imposant aux différentes institutions étatiques, en particulier le roi) au principe d'indépendance mutuelle des pouvoirs (couronne, chambre des communes et chambre des lords). Cette théorie sera reprise par la suite par les colons américains lorsqu'ils élaboreront la Constitution fédérale des États-Unis.

Cependant ce n'était encore qu'un simple principe, pas une théorie juridique d'une véritable séparation des pouvoirs étatiques. L'abbé Sieyès, dans la manière dont il a rédigé les textes constitutionnels sous la Révolution française (Constitutions de 1791 et 1793), et à sa suite les juristes français (publicistes) tels que Léon Duguit ou Adhémar Esmein de la seconde moitié du XIX^e, ont élaboré une telle théorie.[3]

[modifier] Contenu

Reprenant et déformant Montesquieu, ils vont séparer les trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, en empêchant que les uns aient une influence sur les autres.

Deux caractéristiques se recoupent dans ces doctrines :

• la spécialisation des pouvoirs : chaque pouvoir a le monopole de sa fonction ;
• l'indépendance des pouvoirs : il n'y a aucun contact entre les pouvoirs, pas de poids ni de contre-poids.

[modifier] Critique

Selon le professeur de droit public Raymond Carré de Malberg (1861-1935), la séparation des pouvoirs, telle que redéfinie par Sieyès, n'existe nulle part en pratique (même dans les régimes présidentiels à séparation stricte, voir infra, les États-Unis), car une séparation aussi rigide ne peut fonctionner.

Selon lui, la séparation des pouvoirs est conditionnée par leur équilibre entre eux. Dans cette théorie classique, comme les pouvoirs sont complètement séparés, ils ne peuvent se faire équilibre car il n'y a pas de point de contact entre eux (responsabilité gouvernementale ou dissolution de l'assemblée). Un équilibre des pouvoirs supposerait donc que les fonctions exercées soient équivalentes par nature et qu'elles restent ainsi (un pouvoir subordonné ne pouvant jamais arrêter un pouvoir supérieur, les pouvoirs doivent être de force strictement égale si l'on veut un quelconque équilibre).

Or, l’activité de faire les lois n’est pas équivalente à celle qui consiste à les exécuter. L’exécution est, par définition, subordonnée à la législation. De même, le pouvoir judiciaire n'a jamais été l'équivalent des deux autres, même dans la conception la plus poussée de Montesquieu.

[modifier] La séparation des pouvoirs et la classification classique des régimes politiques

[modifier] Évolution des critères de classification

L'un des grands bouleversement qu'aura apporté Montesquieu est d'avoir permis d'inverser les modèles de classification des régimes politiques antérieurs.

[modifier] La pensée grecque : classification des régimes selon les gouvernants

Depuis l'Antiquité, on formulait des modèles qui se distinguaient selon les gouvernants.

C'était notamment le cas de Platon[4] et de son disciple Aristote[5].

Platon

La notion de fondement du régime sera reprise très souvent par la suite.

Pour Aristote, les formes de gouvernement sont perverties lorsque les gouvernants cherchent leur intérêt propre plutôt qu'à bien gouverner la Cité. Les régimes sont classés selon leur valeur idéale (quoique en pratique, le meilleur gouvernement reste celui qui est le plus adapté à la Cité ; Aristote mélange donc l'idéalisme et le réalisme). Ainsi, parmi les formes justes de gouvernement, la meilleure est la république et la moins bonne la monarchie ; parallèlement, le moins perverti des régimes est la démocratie tandis que le pire est la tyrannie. Néanmoins, si le meilleur des régimes reste la politeia (république), celui-ci n'est pas réalisable en pratique et ne peut se trouver que sous la forme de la démocratie ; l'aristocratie, puis la monarchie, formes justes de gouvernement, lui sont donc préférables.

[modifier] Bilan de la classification antique par Hobbes

Thomas Hobbes

Le modèle typique antique fut simplifié par Thomas Hobbes (1588–1679) : "La différence qui existe entre les Républiques [gouvernements] repose sur celle qui se trouve entre leurs souverains"^[8]. Il en résulte une classification tripartite entre :

• la monarchie : le gouvernement d'un seul ;
• l'aristocratie : le gouvernement de plusieurs : "C’est l’assemblée d’une partie seulement de l’ensemble" ;
• la démocratie (qu'il appelle également république populaire) : le gouvernement de tous : "C’est l’assemblée de tous qui voudront part à la réunion".

[modifier] Montesquieu : classification des régimes selon les gouvernés

Montesquieu va essayer de présenter une nouvelle classification des régimes politiques. Ce faisant, il va être amené à prendre comme point de départ les gouvernés. Plus précisément, son modèle de classification répond à la question : les gouvernés peuvent-ils jouir de leurs libertés ?

Son modèle est donc le suivant :

• despotisme (on dirait aujourd'hui une dictature) : pas de séparation des pouvoirs, donc pas de liberté ;
• monarchie : séparation des pouvoirs limitée, mais avec des garde-fous (le respect des lois fondamentales assuré par l'existence de corps intermédiaires, en particulier la noblesse) ;
• république, où il y a la séparation des pouvoirs la plus importante, qui peut être de deux ordres :
  • aristocratique (on dirait aujourd'hui oligarchique) ;
  • démocratique.

On voit tout de même l'influence des typologies antiques, notamment celles de Platon et Aristote, dans la classification de Montesquieu. La sous-distinction entre républiques aristocratique et démocratique repose essentiellement sur les gouvernants. En outre, il associe, comme ces deux précédents auteurs, les régimes à un principe.

Article détaillé : Montesquieu.

Pour Montesquieu, peu importe le régime choisi, tant que ce n'est pas le despotisme. Cependant,

• la république a des risques de dérives en raison de la démagogie ; c'est donc un régime à éviter ; de plus, se reposer sur la vertu de tous en fait une quasi utopie ;
• la monarchie risque toujours, en raison de la simple distribution des pouvoirs entre législatif et exécutif (pas de séparation des pouvoirs), de dériver vers le despotisme. Pour éviter cela, il faut que la monarchie soit modérée. Cette modération s'opère par la présence d'intermédiaires ayant une troisième puissance, la puissance judiciaire, indépendante des deux autres (exécutive / législative). La monarchie modérée est donc pour lui le meilleur des régimes.

Par conséquent, Montesquieu ne préconise pas une séparation des pouvoirs totale mais une séparation des pouvoirs limitée (que la doctrine qualifiera par la suite de séparation des pouvoirs souple).

Néanmoins, avec l'évolution des régimes, on ne peut plus aujourd'hui garder cette classification : on peut difficilement classer dans un même régime les monarchies telles que le Royaume-Uni où le roi est effacé et les monarchies comme le Maroc où le roi au contraire est, de fait, à la tête de l'exécutif. Cependant, on a gardé de cette classification de Montesquieu la distinction entre les régimes de séparation des pouvoirs (connotation positive) et les régimes de confusion des pouvoirs (connotation négative).

[modifier] Weber : synthèse des deux types de classifications

Le sociologue Max Weber (1864-1920) indique que dans toute science humaine, il y a nécessairement intervention humaine, donc une part d'irrationnel. Cependant, il est possible de déterminer certains schémas, qu'il nomme "idéal-type", qui sont une simplification du réel et ne permettent pas de tout comprendre.

Mais classer des régimes politiques, ce n'est donc pas seulement les comprendre, il y a toujours une part de jugement de valeur. En particulier, chez Montesquieu, un mauvais régime sera celui où il n'y aura pas de séparation des pouvoirs. Toute la pensée constitutionnelle du XX^e siècle sera fondée sur ce postulat qu'un bon régime politique est un régime assurant une séparation équilibrée des pouvoirs.

Max Weber en 1894

La classification des régimes répond alors à deux questions:

• qui gouverne? C'est là qu'intervient l'idéal-type: pour savoir qui gouverne, il s'agit de déterminer comment une personne peut arriver au pouvoir (de quelle façon est transmise l'autorité)^[9]:
  • autorité coutumière ou traditionnelle : elle suppose la "croyance quotidienne en la sainteté de traditions valables de tout temps et en la légitimité de ceux qui sont appelés à exercer l’autorité par ces moyens" : ce sont, en particulier, les rois;
  • autorité charismatique: elle repose sur "la soumission extraordinaire au caractère sacré, à la vertu héroïque ou à la valeur exemplaire d’une personne, ou encore émanant d’ordres révélés ou émis par celle-ci": il s'agit d'une personnalité qui fascine; son pouvoir est alors transmis à ses héritiers, mais de façon dégradée, car il y a routinisation (système naturellement entropique). Ce peut être des dictateurs, des prophètes ou des sages;
  • autorité légale-rationnelle: c'est la "croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens" : ce sont les régimes politiques contemporains, dans lesquels l'autorité arrive au pouvoir par des mécanismes de droit perçus comme justes (élection), ce qui permet aux élus d'avoir de l'autorité, c'est-à-dire le pouvoir de prendre des lois qui soient considérées par tous comme justes et qui sont donc obéies.

• de quelle manière est aménagé le pouvoir? C'est-à-dire qui est celui qui a le véritable pouvoir et quels sont les rapports qu'il a avec les autres pouvoirs.

Le problème est que souvent ces deux questions sont confondues, alors qu'elles répondent à deux logiques différentes.

Par exemple,

• dans un régime parlementaire:
  • domination du parlement;
  • en réalité c'est le premier ministre qui a le pouvoir;
• dans un régime présidentiel:
  • domination du président;
  • en réalité, dans un régime présidentiel de séparation des pouvoirs stricte, le président a très peu de pouvoirs, c'est donc plutôt le congrès qui domine. (D'ailleurs, en anglais, le terme de régime présidentiel est synonyme de "congressional system").

[modifier] Les régimes de séparation des pouvoirs : parlementaire ou présidentiel

Après Sieyès, on va considérer que la forme de distinction des pouvoirs de Montesquieu était une forme de séparation souple, à l'opposé d'une séparation des pouvoirs stricte ou rigide, qui qualifiait la séparation présentée par Sieyès.

Cette différence entre les deux se traduit dans les régimes politiques par une différence entre :

• d'une part, les régimes parlementaires où il y a interdépendance des pouvoirs (moyens d'action réciproques que sont la dissolution de l'assemblée et la responsabilité du gouvernement devant le parlement) et collaboration dans les fonctions (les pouvoirs se partagent toutes les fonctions) ;
• et d'autre part, les régimes présidentiels où il y a indépendance des pouvoirs (pas de moyens d'action réciproques) et spécialisation des fonctions (monopole d'un pouvoir sur une fonction).

Néanmoins cette distinction classique est imparfaite, puisque certains régimes ne peuvent être classés avec ces seuls critères, en particulier à cause de l'évolution des régimes. D'autres catégories sont alors venues se rajouter au couple régime présidentiel / régime parlementaire, mais ces catégories sont critiquables également.

Alors qu'au départ, une multitude de critères jouaient pour la distinction entre régimes présidentiels et régimes parlementaires (correspondant respectivement à une séparation stricte ou souple des pouvoirs), on n'en retient aujourd'hui généralement plus que deux : l'absence ou la présence de moyens de révocabilité mutuels, que sont le droit de dissolution (du parlement ou d'une de ses chambres) exercé par l'exécutif et la responsabilité gouvernementale (devant le parlement), c'est-à-dire que l'on ne prend plus en compte que le seul critère de l'indépendance ou interdépendance des pouvoirs.

[modifier] L'origine du débat : le soutien de la couronne britannique par les parlementaires

Au XVII^e siècle, la Couronne d'Angleterre connaît une profonde déstabilisation en raison de l'utilisation systématisée de la procédure de l'impeachment (1670-1680) par les parlementaires à l'encontre des ministres du roi qui appliquent sa politique. En riposte, la Couronne va se mettre à acheter les votes des parlementaires pour avoir un groupe de soutien permanent de sa politique (apparition du système des partis politiques). D'abord ne représentant qu'une trentaine de parlementaires sous Charles I^er, la corruption va se généraliser, à tel point que sous le ministère du Lord High Treasurer Robert Walpole (1721-1742), un tiers des chambres (ainsi que les électeurs) seront acquis au roi de la sorte.

Article détaillé : impeachment.

À partir de ces faits, deux positions vont s'opposer.

[modifier] Walpole : la corruption comme moyen d'harmoniser les pouvoirs

Robert Walpole

Ceux qui sont pour le renforcement du gouvernement et estiment qu'il est légitime qu'il ait un soutien au parlement vont prôner un régime parlementaire avec séparation des pouvoirs souple. C'est la position de Robert Walpole (1676-1745) : selon lui, même s'il y a de la corruption, celle-ci n'est pas criminelle. De plus, elle a un énorme avantage : elle permet de donner de l'élasticité ou souplesse à la séparation des pouvoirs, car les positions des trois organes du king in parliament (formation politique de la curia regis) sont harmonisées :

• le roi, accompagné de quelques juges conseillers (qui deviendront plus tard le cabinet) ;
• les représentants de la noblesse (chambre haute du parlement) ;
• les représentants du peuple (chambre basse).

Par la suite, le gouvernement lui-même deviendra un facteur d'assouplissement, car le cabinet sera conçu comme l'intermédiaire entre la couronne et le parlement.

Ce sera la position adoptée par la Grande-Bretagne.

[modifier] Bolingbroke : la corruption menace de la balance des pouvoirs

Ceux qui sont contre la corruption des parlementaires par la couronne vont adopter une position de séparation des pouvoirs stricte, d'où va résulter le régime présidentiel américain. Elle sera défendue notamment par Henri Saint Jean de Bolingbroke (1678-1751), parlementaire opposé à Walpole. Il donne une valeur constitutionnelle (donc s'imposant aux différentes institutions étatiques, en particulier le roi) au principe d'indépendance mutuelle des pouvoirs (couronne, chambre des communes et chambre des lords). La couronne, par la corruption, devient un danger pour ce principe. Si elle réussissait à obtenir un soutien parlementaire, il y aurait un risque de retour à l'absolutisme (qui a déjà provoqué deux révolutions). Le roi pourrait alors faire adopter toutes les lois qu'il souhaiterait, même à l'encontre de la liberté des sujets.

Henri Saint Jean de Bolingbroke

En particulier, il développe une théorie du complot selon laquelle les parlementaires corrompus, au lieu de préserver le principe de représentation du peuple qui est à leur charge en matière de vote de tout nouvel impôt, vont augmenter ceux-ci, car il est dans leur intérêt :

• de faire prévaloir les intérêts de la couronne qui les corrompt ;
• que la couronne ait plus d'argent, vu que cet argent leur revient lorsqu'elle les paye pour les corrompre.

Cette théorie, qui ne sera pas appliquée au Royaume-Uni, sera pourtant reprise par les colons des États-Unis où la majorité des contestataires partirent.

[modifier] Régimes parlementaires et séparation souple des pouvoirs

Dans un régime parlementaire, la séparation des pouvoirs est souple, puisque les pouvoirs ont des moyens d'actions les uns sur les autres (système de poids et contrepoids), notamment la possibilité pour l'exécutif de dissoudre le parlement, qui est la contrepartie de la responsabilité du gouvernement devant le parlement.

[modifier] Les critères

[modifier] Interdépendance

Le critère principal d'un régime parlementaire est l’existence de moyens d’action réciproques entre l'exécutif et le législatif. Ainsi, ils ont des moyens de révocabilité mutuelle :

• mise en jeu de la responsabilité du gouvernement devant le parlement (ce mécanisme de mise en jeu de la responsabilité permet au législatif de s’opposer à l’exécutif (et à sa politique) en le renversant). Cette mise en jeu peut se faire à l'initiative :
  • du législatif : motion de censure (vote censurant le gouvernement par une majorité renforcée) ;
  • du gouvernement : question de confiance (le législatif répond à la question en lui signifiant la défiance, auquel cas le gouvernement démissionne, ou en le soutenant, auquel cas le gouvernement est conforté).
• mise en œuvre du droit de dissolution (l’exécutif remet en cause le législatif en procédant à la dissolution d'une chambre ou de l'ensemble du parlement). Le peuple joue alors le rôle d'arbitre entre les pouvoirs :
  • soit il réélit la même chambre (par exemple, au début de la III^e, après la dissolution de la chambre par McMahon, celui-ci dut se soumettre face à une chambre de même bord) ;
  • soit il soutient l'exécutif en changeant le bord politique de l'assemblée (par exemple les dissolutions de 1981 et de 1988 par le Président de gauche nouvellement élu François Mitterrand).

Ces moyens permettent de résoudre une crise institutionnelle (sans passer par la violence d'un coup d'État), au contraire du régime présidentiel où il est nécessaire qu'il n'y ait pas de crise pour que le régime puisse subsister (ce qui amène à systématiser les compromis).

[modifier] Collaboration

L'objectif principal de Montesquieu est que les pouvoirs s'équilibrent. Chacun peut agir sur l’autre ; les pouvoirs doivent "aller de concert" et "s'arrêter mutuellement" :

• répartition des pouvoirs entre plusieurs organes :
  • un exécutif bicéphale :
    • un chef d’État (roi ou président) ;
    • un gouvernement (ou cabinet), avec à sa tête un chef de gouvernement (principal ministre, premier ministre, chef de cabinet, président du conseil ou chancelier), qui constituent un organe collégial distinct du chef de l’État et qui ont des pouvoirs et une autonomie propres.
  • un législatif de préférence bicaméral, afin qu'il soit limité dans ses pouvoirs (on veut éviter l'évolution vers un régime d'assemblée) et afin qu'il équilibre l’exécutif bicéphale.
• chaque pouvoir participe aux différentes fonctions :
  • l’exécutif a :
    • l’initiative de la loi (projet de loi, par opposition à la proposition de loi) ;
    • le droit d’amendement des projets ou propositions de loi ;
  • le législatif ratifie les traités négociés et signés par l'exécutif.

[modifier] Un régime très répandu et d'applications variées

Les régimes parlementaires sont, de loin, les régimes de séparation des pouvoirs les plus répandus dans le monde, quoique l'on puisse situer leur foyer initial dans l'Europe occidentale. On peut en retrouver ainsi au Royaume-Uni, en Allemagne, en Suède, en Italie, mais aussi au Japon ou encore au Canada.

Le régime parlementaire résulte d’une lente évolution ; il débuta dans la Grande-Bretagne monarchique au XVII^e siècle. On peut dégager deux étapes, qui suivent l'évolution chronologique de l'affaiblissement du pouvoir du roi.

[modifier] Les catégories de régimes parlementaires : dualiste ou moniste

Dans le régime parlementaire dualiste, il y a :

• un exécutif dualiste (d'où le nom) :
  • le chef d'État :
    • il est irresponsable ;
    • mais il n'est pas effacé, car il possède notamment le droit de dissolution ;
  • le gouvernement :
    • le régime parlementaire dualiste naît avec l'apparition de la responsabilité politique des ministres, supplantant leur responsabilité pénale. Cette transformation résulte de la question de confiance posée aux parlementaires par le gouvernement, qui transforme le procès pénal devant les chambres en un procès symbolique, puisque le coupable potentiel (le gouvernement), culpabilise le parlement en jouant la carte du "si vous ne votez pas pour moi, je démissionne" ;
    • le gouvernement est alors pensé comme un organe de liaison entre l'exécutif et le législatif ; c'est un moyen d'assouplir la séparation des pouvoirs : sa double responsabilité, devant le roi et devant le parlement, lui permet de jouer le rôle de "fusible", ce qui empêche une crise des institutions en cas de désaccord grave entre le parlement et le roi.

• un législatif, le parlement, qui est généralement bicaméral (chambre haute et chambre basse) pour pouvoir faire pendant à ce dualisme de l'exécutif.

Dans le régime parlementaire moniste, il n'y a plus que deux organes, le gouvernement et le parlement, car le chef d'État s'est effacé :

• exécutif :
  • le chef d'État est effacé, il n'a plus qu'un rôle protocolaire, certes prestigieux (le général de Gaulle se moquera ainsi des simples "inaugurateurs de chrysanthèmes"). Deux situations sont alors possibles :
    • le chef d'État peut tout de même conserver un certain poids sur la politique, on parle alors de magistrature d'influence. Par exemple, au Royaume-Uni, la reine, qui connaît de toutes les affaires politiques, peut adresser ses observations aux ministres en privé (certes, ses ministres ne sont pas tenus juridiquement de suivre ses avis, mais politiquement, du fait qu'elle occupe ses fonctions depuis plus longtemps qu'eux, n'étant pas sujette aux aléas de la politique comme les ministres, ces derniers tiennent compte de ses opinions) ;
    • le chef d'État n'a plus aucun rôle politique comme au Japon ou en Suède : on parle alors d'un monocéphalisme de fait ;
  • le gouvernement : n'est plus responsable que devant la chambre (plus de double responsabilité devant la chambre et le roi) ; le chef de gouvernement est le chef de l’exécutif et il détient l’essentiel des pouvoirs, en particulier le droit de dissolution ;

• législatif : le parlement, qui peut être :
  • monocaméral : il en existe des exemples, mais depuis le Directoire, on associe monocaméralisme avec risque accru de régime d'assemblée (ce qui est contesté, puisque la nature du Directoire n'est pas certaine : voir infra, Des régimes inclassables). C'est pourquoi le bicaméralisme est employé pour éviter les débordements du législatif, alors même que la pratique a démontré que le régime d'assemblée pouvait tout aussi bien s'instaurer avec le bicaméralisme (ce fut le cas sous les III^e et IV^e Républiques) ;
  • bicaméral : ce sont les régimes les plus répandus au monde ; mais même ainsi, la chambre basse a tendance à dominer la chambre haute. Par exemple, au Royaume-Uni, la chambre des Lords a perdu son pouvoir financier (le plus important des pouvoirs du parlement) en 1911. En France, la chambre haute, le Sénat, est également limité vis-à-vis de l'Assemblée nationale.

[modifier] Évolution de l'un vers l'autre

Ainsi, l'on passe progressivement d'une monarchie absolue à une monarchie modérée (avec respect des lois fondamentales et un certain pouvoir du parlement autonome), puis d'une monarchie modérée à un régime parlementaire, comme l'explique M. Maurice Duverger^[10]. Ces régimes parlementaires eux-mêmes ont évolué. D'une part, ils se sont démocratisés : alors qu'à l'origine la base électorale était limitée (vote censitaire), elle s'est progressivement élargie à toutes les couches de la société (le suffrage